1945年联合国制宪大会的筹备和保障工作

今年是联合国成立暨联合国宪章签署80周年。创建取代“国际联盟”这个国际组织的正式提案，始于第二次世界大战结束的整整一年之前。1944年8月至10月，在华盛顿特区举行的敦巴顿橡树园会议上，美、英、中、苏四大国对设立联合国以及联合国宪章的构成进行了充分酝酿和协商，后经1945年2月的雅尔塔会议对关键问题的确认（如联合国安理会的表决程序和国际托管制度等），于同年3月5日，美国政府代表美、英、中、苏四个发起国向盟国发出了“召开联合国家国际组织邀请书”，倡议在旧金山召开联合国会议。

笔者通过查阅美国国家档案馆的解密档案以及参与策划此次会议亲历者的回忆录，获取了一些重要细节和统计数字，借此可回顾联合国制宪大会筹备后期（1945年2月以后）的安排和会议进行中的保障工作。

首先是开会地点的选择，为什么是旧金山？在敦巴顿橡树园会议结束之后，美国国务院就着手调研联合国制宪大会的开会地点。从东海岸到五大湖区再到佛罗里达半岛，对比分析了纽约、费城、芝加哥、大西洋城、迈阿密等至少九个中心城市。“所需的城市要能够接待4000至5000名代表、顾问、秘书处工作人员和记者，要有足够的大礼堂和会议室，并配有无线电、有线通讯，铁路和机场设施”，时任国务卿的斯特蒂纽斯回忆道，“由于各种原因，或者是因为季节时令，或者是酒店设施和礼堂的缺乏，或者交通拥堵，又或者出于安全问题，这些地方没有一个能让罗斯福满意。”斯特蒂纽斯最终将召开这次历史性会议的地点定在太平洋沿岸的旧金山，“拉丁美洲国家和菲律宾、中国、新西兰、澳大利亚以及太平洋其他国家都可以通过飞机和水路直达”。（爱德华赖利斯特蒂纽斯著《雅尔塔内幕》，章和言、张梦茹译，上海译文出版社，2024年10月，160-161页）

在旧金山大会召开前夕，除了开幕日日期和开会地点已落实之外，还有多个国家是否被邀请悬而未决，大会主席人选问题直到开幕当天仍在争议之中。

参会国家的资质，事关建立世界安全体系。之所以迟迟不能敲定，一是因为不断有国家申请加入，二是因为参会资格的设定条件趋严。在敦巴顿橡树园会议的讨论中，曾考虑接纳那些只与轴心国断交但尚未宣战的“同盟国家”。之后的雅尔塔会议最终确定，只有对轴心国宣战并签署《联合国家宣言》（首签于1942年元旦）的“联合国家”，才有资格参加旧金山大会并签署《联合国宪章》。罗斯福总统说服了丘吉尔和斯大林，将3月1日定为对轴心国的最迟宣战日。秘鲁、智利、巴拉圭、委内瑞拉、乌拉圭、土耳其和埃及都在1945年3月1日前对轴心国宣战并签署了《联合国家宣言》。沙特阿拉伯在最后期限日对纳粹德国宣战，但直到4月12日才签署宣言。（爱德华赖利斯特蒂纽斯著《雅尔塔内幕》，章和言、张梦茹译，上海译文出版社，2024年10月，158-159页）

在4月25日旧金山大会开幕当天公布的各国代表团团长名单中，苏联坚持要求增加的两个加盟共和国——乌克兰和白俄罗斯。两个多月前，在雅尔塔会议上，罗斯福总统和丘吉尔首相已应允这两国加入（但未见诸会议公报），实质上此举将使苏联一国拥有三张投票权。4月27日，旧金山大会开始正式走流程接纳乌克兰和白俄罗斯。与此同时，“南美各国代表希望通过一项邀请阿根廷参加联合国的建议，并把此事与邀请乌克兰和白俄罗斯问题联系起来”。（《顾维钧回忆录》第五分册，中华书局，2013年6月，486页）二战爆发后，阿根廷象征性地保持中立立场，暗中与纳粹德国进行贸易甚至军事往来，一直等到战局彻底明朗，1945年3月27日，才对轴心国宣战。所以二战时期的阿根廷政府饱受诟病，被指首鼠两端。斯大林和美国前国务卿赫尔都明确反对邀请这个南美大国参会。在旧金山大会上，兼任苏联外交部长的莫洛托夫一方面坚决要求立即接纳乌克兰和白俄罗斯为联合国创始国；另一方面，将阿根廷问题上升到全体大会的层面进行辩论。几个力挺阿根廷的拉美国家轮番发言以反驳莫洛托夫抵制阿入会的长篇演讲。最终，由所有参会国代表团团长组成的指导委员会，用投票表决的方式打破了这一僵局，1945年4月30日，即白俄罗斯第一、二方面军和乌克兰第一方面军攻克柏林之日，他们所属的两个加盟共和国和阿根廷都正式获准参加旧金山大会，成为联合国的创始国。

1945年5月中旬在旧金山会议会场增挂阿根廷国旗

比起增加会员国显得更为紧迫的是，直至开幕日次日，还没有确定大会主席由四大国中的哪个国家来选派。虽然在大会开幕前，美、英、中、苏在三次预备会议上持续协商解决方案，但因为美、苏两国争持不下，迟迟不能达成共识。后来鉴于大会已经开幕，各方达成妥协，“主席问题终于在4月27日获得解决，即会议设四个主席”，（《顾维钧回忆录》第五分册，中华书局，2013年6月，485页）由美、英、中、苏四个联合国发起国的代表团团长轮流担任。

如何确保在旧金山成功地举办多达50国参加的大会，并没有成熟的经验可供借鉴。能与之相提并论的世界性大会，要追溯到1919年的巴黎和会，但无论是参与国家的数量还是会议的性质，都有着显著的区别。从大会召开时的世界局势看，巴黎和会是在一战结束后举办的，而旧金山会议直到闭幕时，二战正进入尾声。在1945年4月12日，即开幕前不到两周，罗斯福总统不幸去世，此时正值柏林会战前夕，纳粹德国宣传部长兼柏林城防司令戈培尔闻讯立即打电话给希特勒，说他通过星象图预测的转折点应验了。在太平洋战场上，起始于四月初（最终耗时两个多月）的冲绳岛战役鏖战正酣。在旧金山会议开幕仪式前几小时，杜鲁门总统到五角大楼与丘吉尔首相通过跨大西洋的直线电话商讨一个突发事件：纳粹首脑希姆莱通过瑞典红十字会副主席正式向美英盟军乞降。所以，杜鲁门无法赶到旧金山参加开幕式，而是在当天下午通过无线电广播向大会致辞。

在二战末期，虽然轴心国已穷途末路，但举办这样一个世界性大会，首先要考虑的仍是安全保障问题。截至4月13日，随各国代表团来到旧金山的有1位副总统，5位总理，29位外交部长，可谓政要云集，必须保证会议全程不发生意外事件。为此，国务卿斯特蒂纽斯在雅尔塔会议期间就与马歇尔将军和金（King）海军上将进行了沟通和确认，以确保驻扎在旧金山地区的陆军和海军能够全力支持与配合。

会议期间，海军派出巡逻机和战斗机日夜巡视，以防未报备的飞机闯入旧金山空域。陆军在城市四周布设高射炮和探照灯，在会场建筑、市政厅和酒店的屋顶架设机关枪，在城市外围的三个制高点设置了瞭望台。根据当时旧金山的华人记者整理的资料，海军和陆军派遣的服务军人总数近1400人，其中550名编为安全护卫队；水兵约330名，负责传递信息和搬运物品；女兵共12名，在歌剧院（会场）及各大酒店的医务处履职。特别值得一提的是，依据个人功绩、品格和体貌选拔出来的410名军人为各国代表驾驶汽车，不仅比雇佣社会上的司机要安全得多，而且能充分展示良好的形象。饮食安全方面，专门安排军人为各国代表购买肉类食品，以免中毒事件发生。相比于服务大会的军人数量，旧金山市的警力相对较少，共派出200名警察进行安全巡视，对于轻微违反交通规则的代表和记者，免于处罚。除了军人和警察之外，政府当局还重金聘请了一些暗探，以防有纽约和芝加哥的黑帮分子前来骚扰。在防范间谍方面，联邦调查局将第一道防线扩张到海外，严控在二战期间有疑点（与轴心国有来往）的外国外交官入境。在预防重大疾病方面，大会针对不同国家的传染病分布特点，制订了接种疫苗的详细规程。

中间的最高建筑为中国代表团下榻的酒店

在确保安全的前提下，住宿和餐食是否能安排妥当，将直接影响各国代表和随行工作人员的参会状态。当时之所以选中旧金山市作为联合国制宪大会的开会地点，主要是看重其基础设施可同时接待数千人开会。在会议召开之前两个月，特别指派专人去旧金山市实地考察，在规划代表团住宿的过程中，发现当地实际可用的酒店资源并没有预计的那么充足，尤其是像费尔蒙特（Fairmont）这样的A级酒店，虽然的确有500个房间，但60%以上的房间是被客人常年包下来的，真正可租用的房间不到四成。根据当时加州的法律，即使强迫这些房客退租，至少要提前90天通知。况且有些房客在该酒店已包租了20年之久，很多家具都是他们自己添置的。鉴于费尔蒙特酒店是美国代表团驻地，而且美、英、中、苏四大国的外长会议要经常在此地举行，所以客房更加稀缺。该酒店的老板不得不去拜访每位长住客人，自掏腰包请他们在旧金山会议期间暂时搬去其他酒店或公寓。

除了居住功能以外，旧金山会议的性质决定了各国代表团需要各自的办公空间，因为代表们需要对敦巴顿橡树园建议、雅尔塔协定以及各国政府提出的修正案进行研究讨论，共同起草《联合国宪章》。会前对旧金山基础设施的调研结果显示，办公空间的短缺将会成为此次会议最大的“物理障碍”。折中的方法是使酒店房间具有双重功能，将小尺寸的办公桌或打字台放入面积比较大的客房，秘书们就可以在卧室里工作到深夜。这种混合模式借鉴了布雷顿森林会议时的客房配给制，可避免在酒店内设立专用办公室而挤占客房资源。

比起办公室和优质客房的短缺，会场相对比较宽松，尤其是壮丽的旧金山歌剧院，拥有3300个座位和当时世界上最大且装备最好的舞台之一，是举办全体大会的理想场所。每次在这里开会时，各国代表按国家英文名的首字母顺序就坐，中国代表坐在第二排，国家名都是U打头的美、英、苏代表一同坐在第六排。会场的布置也具有开创性，开幕之时，曾计划将46国的国旗按金字塔造型从高到低排列，但考虑到联合国的宗旨是各会员国的主权平等，将所有国旗悬挂于一排等高度的旗杆之上。幸亏当时预先多做了七根旗杆备用，否则后续被批准加入的国家将无法立即加入国旗阵列。

旧金山歌剧院内的会场

如同五彩缤纷的国旗一样，多达50个国家的代表们使用的语言也截然不同，虽然大会规定的官方语言有五种：中文、英文、法文、俄文、西班牙文，但工作语言只限定为英文和法文。有一百多名翻译人员负责各种文件的笔译和代表们讨论时的口译，比如，顾维钧使用汉语在大会上的发言，就被翻译为英文和法文。为了提高协作效率并回应各国代表团的多种需求，经由大会总秘书处的阿尔格希斯秘书长委任，各国代表团都安排了一名特别助理，除了英语之外，这些官员都至少要精通一门外语，尤其是法语。其中有一位特别助理可以讲五门外语，有两位可以讲四门外语，绝大多数都会至少两门外语，比如，分派给中国代表团的特别助理会讲汉语和法语，服务于菲律宾代表团的特别助理会讲日语和西班牙语。五种官方语言最终全部落实到五语种的《联合国宪章》，为了使世界上尽可能多的国家和人民以自己熟悉的语言文字来了解宪章的内容，旧金山会议组织了一个多层级的专业团队来实施五种文字版本的翻译、写作和印刷，由美国国家出版局领衔担纲，下设联络官、两级监督、各语种的文字写作、编辑和校订，力图做到五种文字版本的含义表述相同，其工作量远远超出了只有英、法两种文字的《凡尔赛和约》。

对于包括宪章、国际法院规约在内的讨论内容，各国代表在给出意见之前，除了随时咨询随团的顾问，免不了向本国政府汇报和请示。还有多达两千人的报社和电台记者需要向外报道会议的最新进展。所以，通讯的及时性、规模性和国际性缺一不可。据当时旧金山的华人记者记载：大会通讯设备规模之大，为世界有史以来所未有。统计新闻记者每日拍出之新闻，约有75万字，而各国代表所拍发之电报更不计其数。除电报外，复有无线电传真及长途电话，长途电话可由旧金山直通澳洲、英国、南美洲及苏联。美国无线电公司，可由旧金山拍出无线电报至52个国家，并做无线电通话。各公司雇请译员，应付各国代表拍发法文、俄文或西班牙文。英、苏两国，为避免被骚扰及窃听，特别通过电话公司，租赁专线，由旧金山直达华盛顿，再由其驻美大使馆，用无线电转拍电报回国。

董必武和吴贻芳在招待宴会上

各国代表和记者在紧张的工作之余，也有很多机会休闲和游历。歌剧院在每个开会日都供应自助午餐，平均每天中午有两千人在此用餐，代表、顾问、随员、记者们无论职位高低，都手托铁盘凭餐券取菜，每份收费一美元。美国妇女服务处共派出750人负责午餐的全流程服务。正餐以外，还有加州农产协会每天早晨给代表提供的新鲜水果。酒类消费方面，会议期间总共举办了超过一百场的鸡尾酒会，另外，大会主办方还向加州有关部门申请特批进口烈酒以供代表之需。除了餐饮，会议期间的余兴节目多多，据当地的华人记者记录，旧金山的阿卡莎戏院临时更名为联合国戏院，在会议期间欢迎各国代表和记者免费看电影，不仅有经典影片，还有新片首映。更重要的是，每晚都要加映当日拍摄的大会重要新闻和代表的重要讲话。由于旧金山附近风景宜人，且工业、农业、教育发达，大会秘书处不仅组织代表和记者们去郊游（包车、包午餐），还根据不同国家代表的需求安排有针对性的参观活动，比如，安排一位中国的记者参访加州大学的商业管理学院；安排智利的一位参议员参观一家造船厂并洽谈廉价房屋建造项目。

经过了整整两个月、近400次委员会会议的讨论，1945年6月25日，50个创始国的代表们在旧金山歌剧院举行了最后一次全体会议，《联合国宪章》得到一致通过。原定于当日完成宪章的印刷并于当日签署，但因为五种语言版本的印刷分由不同的公司和机构负责，未能全部及时到位，耽误了一天。原本计划50国代表团按字母顺序被分成两组，先后在25日和26日签署宪章。最终方案改为，在6月26日一天之内完成所有代表团的签署，签字顺序是：中、苏、英、法等四个发起国的代表们先签，然后按国家的英文名的首字母顺序进行，东道主美国代表团最后一个签字（实际因故略有提前）。为保证能在一天内完成50国代表签字，大会主办方对到达会场时间，进出会场时间和签字、拍照时间都做了严密规划：首先，各代表团应于规定签字时间前15-30分钟到达退伍军人纪念堂，利用提前的这段时间熟悉签字流程，包括（1）步入礼堂时间：2分钟，（2）每个代表的签字时间：1分钟；（3）拍照合影时间：3分钟；（4）步出礼堂时间：2分钟。

为避免各国代表在签字时因使用不同制式的钢笔而出现问题，主办方特地采购了将近三百支钢笔，分发给各代表团。中国代表团则从唐人街采购了毛笔、墨和砚台等文具，在签字页首页留下了鲜明的中国印记。

从观众席看中国代表团签署宪章

纵观联合国制宪大会的筹备和运行中的保障工作，可比作一个大型复杂的系统工程，主办方通过对代表团的需求管理，人、财、物的配置管理，潜在风险的管理和全方位的数据管理，基本实现了系统整体目标的最优化。在二战末期，世界各国向往和平的力量也是促使联合国制宪大会圆满成功的动因之一。