美联储主席鲍威尔任期内最后一次亮相杰克逊霍尔，为重启降息打开大门，官宣货币政策框架最新调整。
今年以来，美国经济在经济政策大幅调整的背景下展现出韧性。从美联储的双重使命目标（充分就业与物价稳定）来看，劳动力市场仍接近充分就业水平，通胀虽仍略高于目标，但已较疫情后的峰值大幅回落。与此同时，风险平衡似乎正在发生变化。
在今天的讲话中，我将首先分析当前经济形势与货币政策短期展望，随后聚焦美联储第二次货币政策框架公开评估的成果——这一成果已体现在我们今日发布的修订版《长期目标与货币政策策略声明》中。
当前经济形势与短期货币政策展望
一年前我站在这里时，美国经济正处于拐点。当时我们的政策利率已维持在 5.25%-5.5% 区间逾一年，这种限制性政策立场对抑制通胀、推动总需求与总供给实现可持续平衡至关重要。彼时通胀已大幅接近目标，劳动力市场也从此前的过热状态降温，通胀上行风险有所减弱。但失业率却上升了近 1 个百分点——从历史数据看，这种幅度的失业率上升通常只在衰退期间出现。在随后的三次联邦公开市场委员会（FOMC）会议中，我们重新调整了政策立场，为过去一年劳动力市场在充分就业附近维持平衡奠定了基础。
今年，经济面临新的挑战：对主要贸易伙伴加征的大幅关税正在重塑全球贸易体系；收紧的移民政策导致劳动力增长突然放缓；长期来看，税收、支出与监管政策的调整也可能对经济增长与生产率产生重要影响。这些政策最终会如何落地、对经济的长期影响将是什么，目前仍存在极大不确定性。
贸易与移民政策的变化正同时影响需求与供给。在这种环境下，很难区分周期性变化与趋势性（或结构性）变化——而这种区分至关重要，因为货币政策可用于稳定周期性波动，却难以改变结构性变化。
劳动力市场就是典型例子。本月初发布的 7 月就业报告显示，过去三个月非农就业新增人数月均仅 3.5 万人，远低于 2024 年月均 16.8 万人的水平。由于 5 月和 6 月的前期数据被大幅下修，此次就业增速放缓的幅度比一个月前评估的更为显著。但就业增速放缓似乎并未导致劳动力市场出现大幅闲置（这是我们希望避免的结果）：7 月失业率虽小幅上升，但仍处于 4.2% 的历史低位，且过去一年总体保持稳定。其他劳动力市场指标也基本未变或仅小幅走软，包括辞职率、裁员率、职位空缺与失业人数比，以及名义薪资增速。劳动力供给与需求同步放缓，大幅降低了 " 维持失业率稳定所需的临界就业新增量 "。事实上，随着移民人数骤降，今年劳动力增长已显著放缓，劳动力参与率近几个月也小幅下降。
总体而言，尽管劳动力市场看似处于平衡状态，但这种平衡颇具特殊性——它源于劳动力供需两端的显著放缓。这种异常情况意味着，就业下行风险正在上升；若这些风险成为现实，可能会以裁员骤增、失业率攀升的形式快速显现。
与此同时，今年上半年 GDP 增速显著放缓至 1.2%，约为 2024 年 2.5% 增速的一半。增速下滑主要反映了消费支出的放缓。与劳动力市场类似，GDP 增速放缓可能在一定程度上源于供给（或潜在产出）增长的放缓。
至于通胀，关税已开始推高部分商品类别价格。基于最新可用数据的估算显示，截至 7 月的 12 个月内，个人消费支出（PCE）价格总水平上涨 2.6%；剔除波动较大的食品与能源后，核心 PCE 价格上涨 2.9%，高于去年同期水平。其中，核心商品价格过去 12 个月上涨 1.1%，与 2024 年温和下跌的态势形成显著反差；相比之下，住房服务通胀仍呈下行趋势，非住房服务通胀则仍略高于历史上与 2% 通胀目标相符的水平。
关税对消费价格的影响现已清晰显现。我们预计未来几个月这种影响将持续累积，但具体时机与幅度仍存在高度不确定性。对货币政策而言，关键问题在于：这些价格上涨是否可能显著增加持续性通胀风险？一个合理的基准假设是，关税的影响将相对短暂——属于价格水平的一次性变动。当然，" 一次性 " 不意味着 " 一次性完成 "：关税上调仍需时间通过供应链与分销网络传导至终端价格，且关税率仍在变化，可能延长调整过程。
然而，关税对价格的上行压力也可能引发更持久的通胀动态，这是需要评估和管理的风险。一种可能是：物价上涨导致劳动者实际收入下降，进而促使他们向雇主要求更高薪资，引发不利的薪资 - 物价螺旋。但考虑到当前劳动力市场并非特别紧张，且下行风险不断上升，这种情况出现的可能性似乎不大。
另一种可能是通胀预期上行，进而拉动实际通胀上升。尽管通胀已连续四年高于目标，且仍是家庭与企业关注的重点，但基于市场和调查的长期通胀预期指标似乎仍保持稳定，与我们 2% 的长期通胀目标相符。
当然，我们不能想当然地认为通胀预期会一直稳定。无论发生什么，我们都不会允许价格水平的一次性上涨演变为持续性通胀问题。
综合来看，这对货币政策意味着什么？短期内，通胀面临上行风险，就业面临下行风险——这是一种具有挑战性的局面。当我们的双重目标出现冲突时，我们的框架要求我们平衡两者。当前政策利率比一年前更接近中性水平 100 个基点，失业率及其他劳动力市场指标的稳定，让我们在考虑调整政策立场时能够保持谨慎。尽管如此，鉴于政策仍处于限制性区间，基准展望与不断变化的风险平衡可能需要我们调整政策立场。
货币政策没有预设路径。FOMC 成员将完全基于对数据的评估及其对经济展望和风险平衡的影响来做出决策，我们绝不会偏离这一原则。
货币政策框架的演变
接下来我将转向第二个话题：美联储的货币政策框架建立在国会赋予我们的法定使命之上——为美国民众促进充分就业与物价稳定。我们始终坚定致力于履行这一使命，而框架修订将在广泛的经济环境中为这一使命提供支持。我们修订后的《长期目标与货币政策策略声明》（以下简称 " 共识声明 "）阐述了我们如何追求双重使命目标，其目的是让公众清晰理解我们的货币政策思路——这种理解对透明度与问责制至关重要，也能提升货币政策的有效性。
本次框架评估的调整是自然演进的结果，基于我们对经济不断深化的理解。我们继续以 2012 年本 伯南克（Ben Bernanke）主席任内通过的首份共识声明为基础。今日发布的修订版声明，是我们五年一次的第二次框架公开评估的成果。今年的评估包含三个部分：各地区联储举办的 " 美联储倾听 " 活动、一场旗舰研究会议，以及 FOMC 系列会议上政策制定者在工作人员分析支持下的讨论与审议。
在开展今年的评估时，一个核心目标是确保我们的框架能适配广泛的经济环境；同时，框架也需随经济结构变化及我们对这些变化的理解而演进。大萧条、大通胀与大缓和时期面临的挑战各不相同，如今我们面临的挑战也与以往不同⁶。
上一次框架评估时，我们处于 " 新常态 "：利率接近有效下限（ELB），同时伴随低增长、低通胀与极平缓的菲利普斯曲线（即通胀对经济闲置的敏感度极低）。对我而言，能体现那个时代特征的数据是：2008 年末全球金融危机（GFC）爆发后，我们的政策利率在 ELB 停留了长达七年之久。在座许多人应该还记得那个时代的增长乏力与复苏缓慢——当时人们普遍认为，即便经济仅经历温和衰退，政策利率也会迅速回到 ELB，且可能再停留很长时间。若经济疲软，通胀与通胀预期可能下降，而名义利率被锚定在零附近，实际利率会随之上升；更高的实际利率将进一步抑制就业增长，加剧通胀与通胀预期的下行压力，引发不利循环。
此前将政策利率推向 ELB、并推动 2020 年框架调整的经济环境，被认为源于缓慢变化的全球性因素，这些因素本可能长期持续——若不是疫情的爆发⁸。2020 年共识声明包含多项应对 ELB 相关风险的内容（过去二十年，这类风险日益突出）：我们强调长期通胀预期锚定对实现物价稳定与充分就业目标的重要性；借鉴大量关于缓解 ELB 风险策略的文献，我们采用了 " 灵活平均通胀目标制 " ——一种 " 弥补性 " 策略，以确保即便在 ELB 约束下，通胀预期仍能保持锚定⁹。具体而言，我们当时表示，若通胀持续低于 2%，适当的货币政策可能会在一段时间内推动通胀温和高于 2%。
然而，疫情后经济重启并未带来低通胀与 ELB 困境，反而让全球经济面临四十年来最高的通胀水平。与多数其他央行及私营部门分析师一样，直到 2021 年底，我们都认为无需大幅收紧政策，通胀就会较快回落。当形势明确并非如此时，我们采取了有力应对：16 个月内将政策利率上调 5.25 个百分点。这一行动叠加疫情期间供应链扰动的缓解，推动通胀大幅接近目标，且未出现以往抑制高通胀时伴随的失业率大幅上升。
修订后共识声明的核心内容
今年的评估考量了过去五年经济形势的演变。在此期间，我们发现，面对重大冲击，通胀形势可能快速变化；此外，当前利率水平也显著高于全球金融危机至疫情期间的水平。目前通胀高于目标，政策利率处于限制性区间（在我看来，是温和限制性）。我们无法确定长期利率最终会稳定在何种水平，但中性利率可能已高于上世纪 10 年代——这反映了生产率、人口结构、财政政策及其他影响储蓄与投资平衡的因素变化。评估过程中，我们讨论了 2020 年声明对 ELB 的关注如何让我们在应对高通胀时的沟通变得复杂。我们得出结论：过度强调特定经济环境可能引发困惑，因此对共识声明做出了几项重要调整，以体现这一认知。
第一，我们删除了 "ELB 是经济格局标志性特征 " 的表述，转而指出 " 我们的货币政策策略旨在在广泛的经济环境中促进充分就业与物价稳定 "。尽管在 ELB 附近操作的难度仍是潜在关切，但已不再是我们的核心焦点。修订版声明重申，委员会准备动用全部政策工具实现充分就业与物价稳定目标，尤其是在联邦基金利率受 ELB 约束时。
第二，我们回归 " 灵活通胀目标制 "，取消了 " 弥补性 " 策略。事实证明，" 有意让通胀温和超调 " 的思路已不适用——正如我 2021 年公开承认的那样，2020 年共识声明调整后仅数月出现的通胀，既非 " 有意 "，也非 " 温和 "。
通胀预期的锚定，对我们在未引发失业率大幅上升的情况下抑制通胀至关重要：当不利冲击推高通胀时，锚定的预期有助于通胀回归目标；当经济走弱时，锚定的预期能限制通缩风险。此外，它还能让货币政策在经济衰退时支持充分就业，同时不损害物价稳定。修订版声明强调，我们承诺将采取有力行动确保长期通胀预期保持锚定，这对实现双重使命目标均有益。声明还指出，" 物价稳定对健康稳定的经济至关重要，也有利于所有美国人的福祉 " ——这一观点在 " 美联储倾听 " 活动中得到了充分体现。过去五年的经历痛苦地提醒我们，高通胀会带来深重困难，尤其是对那些最无力承担生活必需品涨价的人群。
第三，2020 年声明中，我们用 " 缺口 "（shortfalls）而非 " 偏离 "（deviations）来描述就业与充分就业的差距。使用 " 缺口 " 体现了一个认知：我们对失业率自然水平（进而对 " 充分就业 "）的实时评估存在高度不确定性。全球金融危机后复苏的后期，就业曾长期高于主流估算的可持续水平，同时通胀持续低于 2% 目标。在没有通胀压力的情况下，若仅基于对失业率自然水平的不确定实时估算，可能无需收紧政策。
我们仍持这一观点，但 " 缺口 " 一词的解读并非总能符合我们的初衷，引发了沟通挑战——尤其是，使用 " 缺口 " 并不意味着我们承诺永远放弃 " 预防性政策 " 或忽视劳动力市场紧张。因此，我们从声明中删除了 " 缺口 " 表述，转而更精准地指出，" 委员会认识到，就业有时可能高于对充分就业的实时评估水平，而不一定引发物价稳定风险 "。当然，若劳动力市场紧张或其他因素构成物价稳定风险，采取预防性政策可能仍是必要的。
修订版声明还指出，充分就业是 " 在物价稳定背景下可长期维持的最高就业水平 "。对强劲劳动力市场的重视，凸显了 " 持久实现充分就业能为所有美国人创造广泛的经济机会与福祉 " 这一原则—— " 美联储倾听 " 活动的反馈也印证了强劲劳动力市场对美国家庭、雇主与社区的价值。
第四，与删除 " 缺口 " 表述一致，我们调整了声明内容，以明确在就业与通胀目标冲突时的政策思路：在此类情况下，我们将采取平衡方式推进双重目标。修订版声明的表述更接近 2012 年原版声明，我们会考量与目标的偏离程度，以及各目标预计回归使命相符水平的潜在时间差异。这些原则指导着我们当前的政策决策，正如 2022-2024 年期间那样——当时，通胀偏离 2% 目标是我们最核心的关切。
除上述调整外，修订版声明与以往声明保持了高度连续性：它仍阐释了我们对国会赋予使命的理解，描述了我们认为最有利于促进充分就业与物价稳定的政策框架；我们仍认为货币政策需具有前瞻性，考量其对经济影响的时滞，因此政策行动取决于经济展望及相关风险平衡；我们仍认为为就业设定数值目标并不明智，因为充分就业水平无法直接衡量，且会因与货币政策无关的因素随时间变化。
我们仍将 2% 的长期通胀率视为最符合双重使命目标的水平——我们相信，对这一目标的承诺是维持长期通胀预期锚定的关键因素。经验表明，2% 的通胀率足够低，能确保通胀不会影响家庭与企业决策，同时也能为央行在经济衰退时提供一定的政策灵活性以实施宽松。
最后，修订版共识声明保留了 "约每五年开展一次公开评估" 的承诺。五年周期并非绝对：这一频率既能让政策制定者重新评估经济的结构性特征，也能让我们与公众、从业者及学者就框架效果展开交流，同时与多个全球同行的做法保持一致。
结语
最后，我要感谢施密德（Schmid）主席及所有工作人员——他们每年都辛勤工作，举办这场出色的活动。算上疫情期间的两次线上参与，这是我第八次有幸站在这里发言。每年，这场研讨会都为美联储领导层提供了聆听顶尖经济思想家观点、聚焦面临挑战的机会。四十多年前，堪萨斯城联储成功邀请美联储前主席沃尔克（Volcker）来到这座国家公园举办研讨会，我很自豪能成为这一传统的一部分。
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